EU Army

“The future treaty which you are discussing has no chance of being agreed;
if it was аgreed, it would have no chance of being ratified;
and if it were ratified, it would have no chance of being applied.
And if it was applied, it would be totally unacceptable to Britain.
You speak of agriculture, which we don’t like, of power over customs,
which we take exception to, and institutions which frighten us.
Monsieur le president, messieurs, au revoir et bonne chance.”
Russel Bretheron

Въведение

На 23 юни 2016 г. британският народ каза „не” на бъдещото участие на  Обединеното кралство в европейския интеграционен проект. В условията на  изключително висока избирателна активност (72%) 17 410 742 британски граждани (51,9%) гласуваха за напускане на Европейския съюз (ЕС), докато кампанията „Remain” успя да привлече недостатъчните 16 141 241 гласа (48,1%)[1]. Вотът от 23 юни опроверга всички предварителни прогнози и дойде като шок за привържениците на европейското бъдеще на Великобритания.

„Брекзит означава Брекзит!” ­– заяви в едно от първите си телевизионни обръщения новоизбраният премиер Тереза Мей. Няколко дни по-късно тя информира постоянния председател на Европейския съвет Доналд Туск, че страната ѝ се отказва от шестмесечното ротационно председателство на Съвета, планирано за втората половина на 2017 г.  Този ход на Лондон бе разчетен като първа официална стъпка по пътя към оттеглянето на Великобритания от структурите на ЕС.

Напускайки Съюза, Обединеното кралство ще преустанови близо четиридесетгодишното си участие в процесите на изграждане и развитие на интеграционните политики. Сред тези политики попада и Общата политика за сигурност и отбрана (ОПСО) на ЕС. В исторически план Великобритания изигра ключова роля за съживяването на идеята за самостоятелна „европейска” отбрана, а впоследствие и за въвеждането в учредителните договори на Европейската политика за сигурност и отбрана (ЕПСО)[1] като съставна част от Общата външна политика и политика за сигурност (ОВППС).

В годините след подписването на Договора от Ница (2001 г.) множество фактори, сред които липсата на единна позиция на ЕС относно интервенцията в Ирак (2003 г.) и неспособността на значителна част от държавите-членки да поемат повече отговорности в областта на ЕПСО (ОПСО), доведоха до рязкото дистанциране на Лондон от идеята за изграждане на самостоятелна  отбранителна политика на ЕС. Така, по ирония на съдбата, от един от главните архитекти на европейския отбранителен проект, Обединеното кралство се превърна в един от най-активните противници на интеграцията в областта на сигурността и отбраната, блокирайки  почти всяка по-сериозна инициатива за развитие на ОПСО.

Оттеглянето на Великобритания от структурите на Съюза повдига редица стратегически въпроси: Възможен ли е рестарт на спрените поради английските обструкции отбранителни проекти? Как биха изглеждали отношенията НАТО – ЕС след напускането на Великобритания? Задава ли се ново френско-германско лидерство в рамките на ОПСО?

В търсенето на отговор на тези и други въпроси, настоящата статия ще разгледа последиците, които Brexit би имал върху реализирането на три конкретни възможности за развитие на ОПСО:

 

  • активирането на предвидения в чл. 42, пар. 2 ДЕС механизъм за преминаване на ЕС към режим на „обща отбрана“;

 

  • учредяването на постоянно действащ оперативен център за координация и ръководство на мисиите и операциите на ЕС и

 

  • инициирането на постоянно структурирано сътрудничество (permanent structured cooperation – PESCO) по реда на чл. 46 ДЕС.
  1. Идеята за „европейска армия” – между популизма и реалността 

Анализирайки предвидената в чл. 42, пар. 2 ДЕС възможност за превръщане на ОПСО в „обща отбрана”, трябва да отчитаме факта, че след провала на Европейската отбранителна общност (ЕОО) през далечната 1954 г. нов проект за „европейска армия”, разполагаща с общ бюджет, ресурси и командване, никога не е бил подлаган на обсъждане или още по-малко на гласуване в рамките на Общностите или на ЕС. В този ред на мисли, Великобритания никога не е имала формалната възможност да блокира подобна инициатива.

При все това, в месеците, предшестващи провеждането на референдума за напускане на ЕС, поддръжниците на „Leave” кампанията разпространиха  информация, според която Брюксел се готви да въвлече Обединеното кралство в нов отбранителен проект. Зад тези твърдения застана дори  тогавашният британски министър на отбраната  Пени Мордаунт, която открито заяви, че единственият начин да бъде избегнато участието на страната в „европейска армия” е възможно най-бързото активиране на чл. 50 ДЕС и оттеглянето на Обединеното кралство от структурите на ЕС [2]. Мордаунт и останалите  участници в кампанията за напускане на ЕС се позоваваха на все още непубликуваната към онзи момент глобална стратегия на Съюза, подготвяна в продължение на близо 18 месеца от Върховния представител  Фредерика Могерини. Въпросният стратегически документ бе публикуван седмица след референдума и в неговото съдържание, съвсем очаквано, не бе открита дори най-малка препратка към идеята за активиране на чл. 42, пар. 2 ДЕС [3].

В частта, посветена на ОПСО, стратегията очертава необходимостта от по-тясно сътрудничество между държавите-членки с оглед повишаването на оперативната съвместимост между техните национални въоръжени сили. На преден план е изведена необходимостта от споделяне и обединяване (sharing and pooling) на разходите за отбрана с оглед по-ефективното използване на военните бюджети. Стратегията предвижда също така насочването на нови   средства от съюзния бюджет към Европейската агенция по отбрана (ЕАО) с цел развитието на нови отбранителни технологии, които да бъдат използвани от въоръжените сили на държавите-членки [3].

Дори да предположим, че зад така описаните в стратегията цели и задачи се крие някакъв скрит дългосрочен план за преминаване към режим на  единна отбрана на ЕС, то твърденията на поддръжниците на „Leave” кампанията все пак се отклоняват от юридическата истина, тъй като при настоящия режим на ОПСО за реализирането на подобен проект се изисква единодушно решение на Европейския съвет[2]. Казано по друг начин, Великобритания не може да бъде заставена да вземе участие в създаването на европейска армия, тъй като тя разполага с правото да наложи вето на подобен проект.

Освен това следва отбележим, че Обединеното кралство далеч не е единствената държава-членка, която би се противопоставила на активирането на чл. 42, пар. 2 ДЕС. Така например след неуспешния референдум за ратифицирането на Договора от Лисабон от 2008 г., Ирландия успя да отвоюва специален протокол към Договорите[3], в който бе записано, че ОПСО „…не засяга и не накърнява традиционната политика на военен неутралитет на Ирландия” (чл. 3 от Протокола). Общественото мнение по въпроса за създаването на европейски отбранителен съюз в редица държави-членки от Централна и Източна Европа, сред които Литва, Латвия, Австрия и Финландия, също е по-скоро негативно [4].

Накратко, възможността за активиране на предвидения в чл. 42, пар. 2 ДЕС механизъм за създаване на обща отбрана на ЕС не може да бъде разглеждана нито като сериозна причина за оттеглянето на Великобритания от ЕС, нито като евентуална последица от Brexit. Със сигурност в близките години няма да бъдем свидетели на създаването на „европейска армия“ – с или без британско участие в нея. В същото време обаче напускането на Великобритания би могло да окаже положителен ефект върху други, по-скромни инициативи в сферата на ОПСО, които в продължение на години бяха блокирани от Лондон. Такъв е случаят с проекта за учредяване на постоянно действащ оперативен център за координация и ръководство на мисиите на ЕС.

  1. Оперативен център на ЕС – краят на британските обструкции 

Към юли 2016 г. по линия на ОПСО (чл. 43 ДЕС) се изпълняват общо 16 граждански мисии и военни операции на територията на три континента [5]. Управлението на тези мисии и операции не е поверено на единно командно звено в рамките на ЕС, а се осъществява от сложна смесица от национални (ad hoc) и  натовски структури. Така например действащата вече близо 8 години военна операция на ЕС в Сомалия (EUNAVFOR ATALANTA) се ръководи от мултинационален оперативен център, базиран в Норфолк, а ръководството на операцията в Босна и Херцеговина (EUFOR ALTHEA) е поверено на европейската командна структура на НАТО (SHAPE), достъп до която Съюзът има по силата на споразуменията Берлин Плюс.

Идеята за създаване на оперативен център на ЕС, който да отговаря за ръководството и координацията на изпълняваните по реда на чл. 43 ДЕС мисии, има близо десетгодишна история. През декември 2004 г. Европейският съвет възложи на Военния щаб на ЕС задачата да създаде оперативна  структура на съюзно равнище, която да бъде способна да планира и ръководи самостоятелно военни операции и граждански мисии. Подготовката на това изцяло ново звено в рамките на ЕПСО (ОПСО) отне близо две години. На 1 януари 2007 г. Военният щаб съобщи, че дейностите по изграждане на Оперативния център на ЕС (EU Operations Centre – EU OPCEN) са приключили и че същият може да бъде приведен в действие с решение на Съвета.

Центърът бе замислен като непостоянна структура, която действа съобразно ограничен във времето мандат, предоставян ѝ от Съвета (отново с единодушно решение). EU OPCEN има постоянен състав от четирима офицери (т. нар. core team), които ръководят дейността му в периодите, когато той не работи по конкретна мисия или операция. След получаване на мандат съставът му се попълва с необходимия експертен и офицерски персонал, заеман от други структури на ОВППС и ОПСО – Военния щаб, Службата за външна дейност и др.

За първи път Оперативният център на ЕС бе приведен в действие през май 2012 г. с цел  координиране на съюзните мисии на територията на Африканския рог (Сомалийския полуостров)[4]. През декември 2014 г. мандатът на Центъра бе разширен и обхвана мисиите в региона Сахел (Нигер, Мали и др.)[5]. Основните функции, които той изпълнява, съобразно предоставения му през 2014 г. мандат (в сила до 31 декември 2016 г.), са свързани с повишаването на синергията между гражданските мисии и военните операции на ЕС във въпросните региони,  осигуряване на стратегическо планиране и предоставяне експертиза по искане на ръководствата на отделните мисии и операции. Центърът не изпълнява  ръководни функции и е длъжен да се съобразява с решенията на отделните  командвания на всяка една от операциите и мисиите, които координира.

Непостоянният характер на Оперативния център, особеностите на формиране на личния му състав, както и пълната му подчиненост на  командните структури на мисиите и операциите, чиито дейности той би следвало да координира, са само част от множеството слабости, характеризиращи това недоразвито звено на съюзната отбранителна политика. Основният отговорник за актуалното състояние на Центъра, както и за липсата на реформи в неговия статут, които да доведат до превръщането му в постоянно действаща структура, способна да планира и ръководи мисии и операции, е Обединеното кралство. От момента на създаването на Оперативния център до ден днешен всяка инициатива за превръщането на EU OPCEN в постоянно действащ оперативен щаб на ЕС, чиято дейност да бъде напълно независима от националните оперативни щабове и натовските командни структури, бе съзнателно блокирана от Великобритания. Основният довод на Лондон се свеждаше до твърдението, че едно подобно звено в рамките на ОПСО би дублирало функциите на вече доказалите се като успешни в управлението на мисии и операции на ЕС национални и натовски командни структури [6].

Предстоящото оттегляне на Великобритания от ЕС ще сложи край на британските обструкции пред реформирането на Оперативния център.  Макар и да не назовава изрично подобна цел, новата глобална стратегия на ЕС говори за необходимостта от по-голяма автономност в действията на ЕС по линия на ОПСО [3]. Подобно виждане бе застъпено и от бившия генерален секретар на Съвета и Върховен представител на ЕС – Хавиер Солана, в специален доклад от 2015 г., озаглавен „Повече съюз в Европейската отбранa” [7]. В този широко дискутиран документ идеята за създаване на постоянно действащ оперативен щаб на ЕС намери място сред основните препоръки за институционална реформа на ОПСО. Зелена светлина за  доразвиване на действащия Оперативен център на ЕС, с перспектива за превръщането му в постоянно действаща командна структура, откриваме и в публикуваната на 13 юли т.г. Бяла книга на федералното правителство на Германия за бъдещето на немската сигурност и отбрана в контекста на ОПСО [8].

От казаното дотук можем да заключим, че оттеглянето на  Великобритания от ЕС би имало положителен ефект върху проекта за  учредяване на постоянно действащ оперативен щаб за планиране и ръководство на военните операции и гражданските мисии на ЕС. При все това, при настоящата уредба на ОПСО, с или без Великобритания, реализирането на подобна инициатива изисква единодушие в рамките на Съвета. Дали такова ще бъде постигнато, предстои да разберем.

  1. PESCO – ново начало?

Постоянното структурирано сътрудничество е другото име на  идеята за европейски отбранителен съюз [9]. То бе замислено като политически по-приемлива алтернатива на предвидения в чл. 42, пар. 2 ДЕС механизъм за създаване на обща европейска отбрана [10]. За неговото активиране не е необходимо нито единодушие, нито минимален брой участващи държави-членки[6]. Процедурата за установяване на постоянно структурирано сътрудничество е уредена в чл. 46 ДЕС, както и в специален Протокол към Договорите[7]. Тя предвижда две условия, пет задължения и един механизъм за активиране.

Според чл. 1 от Протокола в PESCO може да вземе участие всяка държава-членка, която е готова да  „…пристъпи по-интензивно  към развитие на своя отбранителен капацитет…” и е „…в състояние най-късно през 2010 г. да предостави, самостоятелно или като част от многонационални формирования от сили, специализирани бойни единици…”.

За постигане на целите на постоянното структурирано сътрудничество държавите-участнички поемат пет задължения от общ характер, изложени в чл. 2 от Протокола: (1) задължение за сътрудничество във връзка с отбранителните разходи; (2) задължението за сближаване на средствата за отбрана; (3)  задължение за повишаване на бойната готовност, оперативната съвместимост, гъвкавостта и способността на разгръщане на силите; (4) задължението за сътрудничество с оглед коригирането на установените недостатъци в рамките на „Механизма за развитие на оперативните способности” и (5) задължение за участие, когато това е необходимо, в съвместни програми за въоръжаване в рамките на Европейската агенция за отбрана (ЕАО). Активирането на механизма става посредством решение на Съвета (взето с квалифицирано мнозинство) и след консултация с Върховния представител на ЕС.

Предвид така описаните особености на процедурата по чл. 46 ДЕС, какъв би бил ефектът от оттеглянето на Великобритания от ЕС върху възможностите за установяване на постоянно структурирано сътрудничество?

Както установихме, една-единствена държава-членка, била тя и Великобритания, не би могла да блокира инициирането PESCO. За тази цел е необходимо съответно квалифицирано мнозинство в рамките на Съвета. На практика, чл. 46 ДЕС можеше да бъде задействан многократно и без съгласието на Обединеното кралство, но за седемте години, откакто механизма присъства в текста на Договорите, това не се случи нито веднъж.  Със своите две условия и пет задължения, PESCO се оказа прекалено голяма хапка, дори за икономически развитите и готови да инвестират повече в отбрана държави-членки. Поради това, оттеглянето на Великобритания от ЕС  вероятно няма да доведе до рязка промяна във възможности за установяване на постоянно структурирано сътрудничество.

Отворен остава въпросът, дали Brexit все пак няма да даде, ако не ход, то поне политически тласък на идеята за по-тясно сътрудничество в областта на отбраната по реда на чл. 46 ДЕС. Създаването на съюзен отбранителен авангард под формата на постоянно структурирано сътрудничество без участието британските въоръжени сили, които несъмнено попадат сред трите най-боеспособни в Европа, ще наложи значително увеличаване на военните разходи и отговорности сред участващите в PESCO държави-членки, както и необходимостта от адаптиране на отбранителните им капацитети с оглед повишаване на способностите им за разгръщане отвъд националната територия (предвид характера на мисиите, изпълнявани по реда на чл. 43 ДЕС) Без Великобритания в ЕС, активирането на механизма на постоянното структурирано сътрудничество, очевидно, ще зависи от политическата воля на Франция и Германия – двете държави-членки с най-висок военен бюджет и най-развит военен потенциал (заедно с Великобритания) в рамките на ЕС [11]. Париж и Берлин винаги са декларирали положителното си отношение към идеята за по-обвързващо сътрудничество в сферата на сигурността и отбраната, но предстои да стане ясно, дали тези им позиции и виждания ще се превърнат в конкретни действия.

Към настоящия момент, въпреки  политическата подкрепа, с която се ползва идеята за иницииране на постоянно структурирано сътрудничество, разпоредбата на чл. 46 ДЕС продължава да бъде една от мъртвите букви в  учредителните договори.

Заключение

Настоящиата статия засегна само малка част от въпросите, които предстоящото оттегляне на Великобритания от ЕС поставя пред развитието на европейската интеграция в областта на сигурността и отбраната.

Напускайки Европейския съюз, Обединеното кралство, несъмнено, ще се освободи от нежеланите разходи и отговорности, свързани с участието му в ОПСО. За сметка на това Лондон ще изгуби способността си да оказва влияние върху развитието на съюзната отбранителна политика, превръщайки се в пасивен наблюдател на случващото се на континента.

От своя страна, в условията на ефективно оттегляне на Великобритания, Европейският съюз ще получи възможност да даде ход на част от блокираните от британското вето отбранителни проекти. За сметка на това обаче той ще бъде лишен от оперативните способности и опита на една от най-модерните армии в Европа.

От позицията на днешния ден, едва месец след поредицата от трагични събития в Ница, Брюксел и Париж[8], които отнеха десетки невинни човешки животи и припомниха колко уязвими са европейките общества, нуждата от задълбочаване на интеграция в сферата на сигурността и отбраната изглежда повече от спешна. Нито една държава-членка на ЕС, била тя и Великобритания, не е способна да посрещне самостоятелно широкия спектър от рискове, пред които е изправена Обединена Европа.

Съвременните заплахи пред националната, европейската и международната сигурност изискват адекватни превантивни действия, а не закъснели отговори. За да не трябва да се справя с последиците от тази или онази криза, Европейският съюз трябва да развие собствен потенциал за изпреварващи действия. Постигането на тази цел зависи преди всичко от  готовността на държавите-членки да загърбят остарелите си виждания за националната сигурност и отбраната, както и от готовността им да използват пълноценно привидения в Договорите военен и цивилен инструментариум на Съюза.

Използвана литература:

[1] “EU Referendum Results – BBC News”, BBC News, 2016. [Електронен източник]. Достъпен на:  http://www.bbc.com/news/politics/eu_referendum/results  [Последно активен: 16 август 2016 г.].

[2] D. Maddox, “Britain will be forced to join an EU ARMY unless we leave, says Armed Forces Minister”, Express.co.uk, 2016. [Електронен източник]. Достъпен на: http://www.express.co.uk/news/world/673463/Britain-forced-EU-ARMY-leave-Armed-Forces-Minister  [Последно активен: 16 август 2016 г.].

[3] Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe.A Global Strategy for the

European Union’s Foreign And Security Policy, EEAS website, 2016 [Електронен източник] Достъпен на: https://eeas.europa.eu/top_stories/pdf/eugs_review_web.pdf  [Последно активен: 16 август 2016 г.].

[3] pp. 19 – 20.

[4] Nick Romanoff,  “Brexit” and the Future of European Defense Integration”, Uchicagogate.com, 2016. [Електронен източник]. Достъпен на: http://uchicagogate.com/2016/06/22/brexit-and-the-future-of-european-defense-integration/ [Последно активен: 16 август 2016 г.].

[3] p. 20.

[5] European Union – EEAS (European External Action Service) | Ongoing missions and operations”, Eeas.europa.eu, 2016. [Електронен източник]. Достъпен на: http://www.eeas.europa.eu/csdp/missions-and-operations/ .[Последно активен: 16 август 2016 г.].

[6] “Britain blocks EU plans for ‘operational military headquarters'”, Telegraph.co.uk, 2016. [Електронен източник]. Достъпен на: http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/eu/8645749/Britain-blocks-EU-plans-for-operational-military-headquarters.html  [Последно активен: 16 август 2016 г.].

[7] Solana, J., (Ed.). More Union in European Defense, CEPS, Brussels 2015, p. ii.

[8] “White Paper on German Security Policy and the Future of the Bundeswehr”, 2016. [Електронен източник]. Достъпен на: http://www.new-york-un.diplo.de/contentblob/4847754/Daten/6718445/160713weibuchEN.pdf  [Последно активен: 16 август 2016 г.].

[9] Mauro, F., Permanent Structured Cooperation The Sleeping Beauty of European Defence?, GRIP Analysis, Brussels, 2015, p. 5.

[10] “Final report of Working Group VIII – Defence”, 2016. [Електронен източник]. Достъпен на: http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=CV%20461%202002%20INIT  [Последно активен: 16 август 2016 г.].

[11] “Defence Expenditures of NATO Countries (2009-2016)”, 2016 [Електронен източник]. Достъпен на: http://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_2016_07/20160704_160704-pr2016-116.pdf  [Последно активен: 16 август 2016 г.].

[8] p. 73.

[1] След влизането в сила на Договора от Лисабон „Европейската политика за сигурност и отбрана (ЕПСО) бе преименувана на „Обща политика за сигурност и отбрана (ОПСО).

[2] Както и утвърждаване на това решение от страна на държавите-членки в съответствие с конституционните им изисквания (Вж. чл. 42, пар. 2 ДЕС).

[3] Протокол по повод на загрижеността на ирландските граждани относно Договора от Лисабон от 13 юни 2012 г.

[4] Решение 2012/173/ОВППС на Съвета от 23 март 2012 година относно задействането на Оперативния център на ЕС за мисиите и операцията по линия на общата политика за сигурност и отбрана в региона на Африканския рог

[5] Решение 2014/860/ОВППС на Съвета от 1 декември 2014 година за изменение и удължаване на срока на действие на Решение 2012/173/ОВППС относно задействането на Оперативния център на ЕС за мисиите и операцията по линия на общата политика за сигурност и отбрана в региона на Африканския рог.

[6] За разлика от механизма на засиленото сътрудничество в рамките на ОВППС, който изисква участието на поне 9 държави-членки и единодушно решение на Съвета (Вж. чл. 329, пар. 2 ДФЕС).

[7] Протокол относно постоянното структурирано сътрудничество, установено с чл. 42 от Договора за Европейския съюз.

[8] Терористичните актове в Париж от ноември 2015 г. доведоха до първото в историята активиране на клаузата за взаимопомощ, предвидена в чл. 42, пар. 7 ДЕС.